2016年2月13日
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日本では政治家に放送の政治的公平性を判断させるのか

鈴木秀美氏(慶應義塾大学メディア・コミュニケーション研究所教授)
マル激トーク・オン・ディマンド 第775回(2016年2月13日)

 日本は他の民主主義の国々と同様に、憲法で表現の自由を保障している。だから、代表的な言論機関の一つである放送にも、政府や政治権力が介入することは憲法違反であり、あってはならない。しかし、かといって、世論に絶大な影響力を持つ放送事業者に、好き勝手にやらせておくわけにもいかない。そこには真実性や公平性、公共性に対する一定の縛りがあって然るべきだろう。そこで他の先進国では、まずは放送事業者に自律的に自らの放送内容の真実性や公平性に責任を持たせた上で、それに対して市民が不断の監視を行える仕組みを工夫して作っている。

 しかし、日本はそのような制度を作ることができていない。結果として、放送は政府の監督下に置かれている。そして、安倍政権になって、いよいよ放送への介入が強まっている。

 今週は高市早苗総務相が、条件付きながら「停波」にまで踏み込んだ発言を行い、それを受けて政府は単一の番組の中で一定の中立性が保たれなければならないとする統一見解を打ち出した。安倍政権の放送への介入姿勢が、また一段ステップアップしたと見ていいだろう。

 2月10日の衆議院予算委員会では安倍首相自身が、2014年11月にTBSのニュース23クロスに出演した際に、番組の編集方針に注文を付けたことについて堂々と、一出演者として注文を付けてはいけないと言うほうがおかしいと主張している。

 「私の考えを述べるのはまさに言論の自由だ」首相は昨年3月の予算委員会でもこう語り、首相が放送の編集に注文を付ける行為が、憲法や放送法が禁じる違法行為に当たるとの認識は一切持ち合わせていないことを明らかにしている。

 今、直ちに放送局が政治的公平性を理由に停波の処分を受けるようなことは考えにくいが、こうした一連の発言が放送局に有形無形の圧力となり、大きな萎縮効果を与えることは避けられない。首相自身は過去にも「本当に萎縮しているのであれば報道機関にとって恥ずかしいこと」などと語っており、そこには放送局にとっても反省すべき点があるのも事実だが、それは絶大な政治権力を持つ内閣総理大臣自身が言うべき言葉ではない。

 そもそも安倍政権による一連の放送への介入の背景には、放送法の解釈に対する根本的な誤解があるようだ。

 言うまでもなく、日本は憲法第21条で表現の自由を保障している。それは何を言ってもいいという意味ではなく、政府が個人の表現の自由を犯すような法律を作ったり、そのような権力の行使をしてはならないことが定められているということだ。

 そして、その憲法の下に放送法が存在する。それが、放送法第1条の「放送の不偏不党」が放送局に党派色のある報道を禁じているのではなく、放送への特定の政治勢力の介入を許してはならないと解される所以だ。同じく放送法の1条は放送の自律を保障し、同3条は「何人からも干渉され、又は規律されることがない」ことを定めている。憲法21条は言うに及ばず、放送法の1条と3条は、放送局に対する法律というよりも、政府の行動を律する法律と解されている。

 全ての法律が憲法に則っている以上当然のことではあるが、放送法の1条と3条を読む限り、政治権力は放送には介入できず、放送局が自らを律することによって真実性や政治的中立性が担保されるというのが、放送法の精神であり、少なくともそれが伝統的な解釈だった。論理的には、安倍政権の放送法の解釈が間違っているか、それが正しければ放送法が憲法違反かの、いずれかの可能性しかありえないのだ。

 ところが、放送法には第4条に「政治的に公平であること」「意見が対立している問題については、できるだけ多くの角度から論点を明らかにすること」などの記述がある。これを憲法第21条や放送法の1条、3条を前提に読めば、それが放送局が自律的に担保しなければならない「倫理規定」であることは明白だが、憲法やそれ以前の条文の存在を無視して、4条だけを単独で読めば、放送局には政治的な公平性が求められており、政府はそれを前提に放送局に対して一定の強制力を持つと解することができると、政府は主張する。そして、そのような理由から、政府は放送局に対して行政指導を行う権限があり、違反行為が繰り返される場合は停波、つまり放送を止める権限もあるというのが、今回の高市発言の根拠となっている。

 慶應義塾大学教授で、放送法などメディア法に詳しいゲストの鈴木秀美氏によると、放送法4条は法律の制定当初からつい最近までは倫理規定と解されていた。実際、放送法が制定された1950年の国会で、当時の網島毅電波監理長官が法案の提案理由説明の中で、放送法は表現の自由を根本原則として掲げたもので、「政府は放送番組に対する検閲、監督等は一切行わない」と明言している。そのため、4条に定められた番組基準も、あくまで放送局自身が自律的に担保すべき倫理規定と解されてきた。

 しかし、世論に対するテレビの影響力が強くなるのに呼応して、1990年代になってから、特にテレビ朝日の「椿発言」などを契機に、郵政省(現総務省)は放送法4条には法規範性、つまり強制力があるとする解釈を打ち出すようになり、実際にそのような解釈に基づいて、放送局に対する行政指導が行われるようになった。そうした解釈は違憲の疑いが強いが、行政指導を受けた放送局が指導に唯々諾々と従うばかりで、裁判に訴えたりしないため、この解釈の合憲性をめぐる司法判断はまだ示されていない。現状では総務省が一方的にそのような解釈を打ち出し、それに基づいて権力行使が行われている状態だ。その一方的な解釈に基づいて、今回、総務大臣がいよいよ究極的な権力の行使ともいうべき「停波」にまで踏み込んだことになる。

 しかし、政府が放送内容に介入する行為は、そもそも放送法第1条で保障された「不偏不党」や「自律」の原則に反する。政府こそが最大の政治権力であり、その介入はいかような判断であっても、多分に党派性を帯びたものになるからだ。政治家に放送の政治的な中立性を判断する権限を許し、政府による一方的な法解釈に基づいて行政権力を振るう愚を、今、われわれは放置しているのだ。

 そもそも日本は放送免許を政府が直接付与する、先進国の中では異常な放送行政の制度を採用している。戦前の大本営発表に対する反省から、GHQは電波監理委員会という独立行政組織を設け、そこに政府から独立した形で放送行政を監理させることで、特定の政治勢力による放送への介入を阻止する制度を積極的に構築した。しかし、1952年にサンフランシスコ講和条約が発効し、日本が施政権を回復すると、吉田茂内閣はただちに電波監理委員会を廃止して、放送免許は戦前と同様に、政府管理の下に置かれた。

 放送免許という生殺与奪を握られた放送局は、最後は政府の意向を無視することができない。政府による一方的な放送法の解釈がまかり通るのも、不当な介入に対して放送局が裁判に訴えるなどして本気で戦うことができないのも、免許という命綱を握られているからだ。政府が免許権限を握っているからこそ、「停波」などという話がでてくるのだ。

 まずは、先進国としては異常な現在の放送免許の制度を正常化し、国民の知る権利を担保する民主主義の重要なツールである放送に対して、政治が有形無形の介入をできないような制度に改革する必要がある。それがない限り、一旦、政治権力を握った勢力が、放送という強力な宣伝ツールを自らの政治目的のために最大限活用しようとするのは当然のことであり、避けられないことだ。放送をめぐる現在の状況は、起こるべくして起きていると言わざるを得ないだろう。

 その一方で、放送局の側にも問題は多い。多くの特権を享受し、政府と持ちつもたれつの関係に甘んじる中で、美味しい汁を啜ってきた。いざ権力が牙をむき出しにしてきた時、ぬるま湯体質にどっぷりと漬かった放送局には、権力と真向から喧嘩をする気概も力量もないというのが現状だろう。

 しかし、電波はそもそも国民共有の資産であり政府の所有物ではない。また、その貴重にして希少な資産を使って行われる放送事業は、国民の公共の利益に資する目的で営まれるべきであり、放送事業者という個々の私企業の利益のためでもなければ、ましてや特定の政治権力のために使われていいはずがない。

 高市発言によってより鮮明になった政権の放送への介入問題と、公平な放送をいかに実現していくべきかなどについて、ゲストの鈴木秀美氏とともにジャーナリストの神保哲生、社会学者の宮台真司が議論した。

 
鈴木秀美すずき ひでみ
慶應義塾大学メディア・コミュニケーション研究所教授
1959年静岡県生まれ。82年慶應義塾大学法学部卒業。85年同大学大学院法学研究科修士課程修了。90年同大学院博士後期課程単位取得退学。広島大学教授、日本大学教授、大阪大学教授などを経て2015年より現職。博士(法学)。著書に『放送の自由』、共著に『放送法を読みとく』など。
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